戶籍制度改革

推動戶籍制度改革，實行不同規模城市差別化落戶政策。把有能力、有意愿并長期在城鎮務工經商的農民工及其家屬逐步轉為城鎮居民。對未落戶的農業轉移人口，建立居住證制度。使更多進城務工人員隨遷子女納入城鎮教育、實現異地升學，實施農民工職業技能提升計劃。穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，使農業轉移人口和城鎮居民共建共享城市現代文明。

戶籍制度改革 - 基本簡介

近年來，我國戶籍制度改革的步伐明顯加快，力度明顯加大，在解決農業轉移人口落戶城鎮方面取得了一定成效。2010年至2012年，全國共辦理戶口“農轉非”2505萬人，為前三年的2.2倍。

1958年，中國頒布了第一部戶籍制度《中華人民共和國戶口登記條例》，確立了一套嚴格的戶口管理制度。

中國按照戶口身份來執行科教、衛生、醫療、就業等一系列政策。這一計劃經濟體制下建立的戶籍制度帶有明顯的“城鄉二元分割”特征，由此產生了與戶籍相關的“居住”和“暫住”等概念，事實上造成城鄉之間、流動人口與本地人口之間在教育、醫療、社保、衛生等諸多方面的不平等。

我國現行的戶籍管理制度主要由三部分組成：

一是戶口登記制度。規定城市和農村人口實行常住、暫住、出生、死亡、遷入、遷出、變更等7項內容的戶口登記制度。

二是戶口遷移制度。我國戶口登記制度實行在常住地登記戶口的原則。公民常住地發生變化后，應將戶口遷移到現住地，即進行戶口遷移。

三是居民身份證制度。為16周歲以上的公民頒發身份證，16周歲以下的公民可自愿申領身份證。

戶籍制度改革 - 改革進程

2009年12月5日至7日召開的2009年中央經濟工作會議在部署2010年經濟工作的主要任務時明確提出：要把解決符合條件的農業轉移人口逐步在城鎮就業和落戶作為推進城鎮化的重要任務，放寬中小城市和城鎮戶籍限制。

2010年5月31日，中國政府網全文公布了《國務院批轉發展改革委關于2010年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》，全年經濟體制改革的重點共11個領域。通知提出，"深化戶籍制度改革，加快落實放寬中小城市、小城鎮特別是縣城和中心鎮落戶條件的政策。進一步完善暫住人口登記制度，逐步在全國范圍內實行居住證制度。"

2010年6月6日,新華社播發經黨中央、國務院批準的《國家中長期人才發展規劃綱要(2010-2020年)》。該規劃提出“逐步建立城鄉統一的戶口登記制度”。

“十二五”規劃建議明確提出，“積極穩妥推進城鎮化，堅持走中國特色城鎮化道路”“把城鎮化發展戰略放在經濟結構戰略性調整的重要位置上”。“十二五”期間，我國城鎮化水平預計超過50%。但在新一輪城鎮化進程中，我們也面臨一系列挑戰，諸如怎樣擺脫對土地資源的過度依賴，如何有效維護征地農民利益，城鎮化人口以何種方式獲得同等社會權益等“三大難”。

2011年2月19日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席胡錦濤在在中央黨校舉行的省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班式上發表講話強調,要扎扎實實提高社會管理科學化水平，建設中國特色社會主義社會管理體系。提出要進一步加強和完善流動人口和特殊人群管理和服務，建立覆蓋全國人口的國家人口基礎信息庫，建立健全實有人口動態管理機制，完善特殊人群管理和服務政策。

2011年2月27日，中共中央政治局常委、國務院總理溫家寶接受中國政府網和新華網聯合專訪，同海內外網友進行在線交流時指出，“要積極穩妥地推進戶籍制度改革”，“要讓老百姓活得更有尊嚴”，“要給人的自由和全面發展創造有利的條件”。

2011年4月26日，中共中央政治局就世界人口發展和全面做好新形勢下我國人口工作進行第二十八次集體學習。胡錦濤在主持學習時發表講話，要求“積極穩妥推進城鎮化”、“把流動人口管理和服務納入流入地經濟社會發展總體規劃之中，為人口流動遷移創造良好政策和制度環境”、“完善社會保障和養老服務體系”、“加大對孤兒監護人家庭、老年人家庭、殘疾人家庭、留守人口家庭、流動人口家庭、受災家庭以及其他特殊困難家庭的扶助力度”。

2011年5月16日，國土資源部副部長王世元在全國土地變更調查匯總暨加快推進農村集體土地確權登記發證部署會上表示，我國將在“十二五”期間鞏固地籍工作在國土資源管理中的基礎地位，初步建立產權明晰、權能明確、權益保障、流轉順暢、分配合理的土地產權制度。

2011年5月30日，中共中央政治局召開會議，研究加強和創新社會管理問題。會議指出要“牢牢把握最大限度激發社會活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素的總要求”，“加強流動人口和特殊人群服務管理”。

2011年6月8日,中國政府網全文刊載我國首個全國性國土空間開發規劃《全國主體功能區規劃》。規劃范圍為全國陸地國土空間以及內水和領海(不包括港澳臺地區)。《規劃》按開發方式將國土空間劃分為優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域。規定“優化開發和重點開發區域要實施積極的人口遷入政策，加強人口集聚和吸納能力建設，放寬戶口遷移限制，鼓勵外來人口遷入和定居，將在城市有穩定職業和住所的流動人口逐步實現本地化。”;“改革戶籍管理制度，逐步統一城鄉戶口登記管理制度。加快推進基本公共服務均等化，逐步將公共服務領域各項法律法規和政策與現行戶口性質相剝離。按照'屬地化管理、市民化服務'的原則，鼓勵城市化地區將流動人口納入居住地教育、就業、醫療、社會保障、住房保障等體系，切實保障流動人口與本地人口享有均等的基本公共服務和同等的權益。”《規劃》推進實現主體功能區主要目標的時間是2020年。

2012年2月23日，《國務院辦公廳關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》(國辦發〔2011〕9號)發布。《通知》要求各地區、各有關部門認真貫徹國家有關推進城鎮化和戶籍管理制度改革的決策部署，積極穩妥推進戶籍管理制度改革。《通知》提出要分類明確戶口遷移政策;放開地級市戶籍，清理造成暫住人口學習、工作、生活不便的有關政策措施;今后出臺有關就業、義務教育、技能培訓等政策措施，不要與戶口性質掛鉤。繼續探索建立城鄉統一的戶口登記制度。逐步實行暫住人口居住證制度。

2012年9月1日起，公安部決定在北京、天津、上海、重慶、廣州、深圳等6個流動人口較多的城市推行非本市戶籍就業人員和在讀大學生辦理出入境證件的便民措施。

2012年12月召開的中央經濟工作會議提出2013年經濟工作的主要任務之一是“積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮化質量”。2013年1月7日召開的全國政法工作會議明確提出，2013年將推進戶籍制度改革等四項重點工作，全力建設“平安中國”“法治中國”。

2013年2月，國務院批轉了發展改革委、財政部、人力資源社會保障部制定的《關于深化收入分配制度改革的若干意見》。《意見》指出“實行全國統一的社會保障卡制度”、“全國統一的納稅人識別號制度”、“全民醫保體系”、“農業轉移人口市民化機制”、“全國統一的居住證制度”，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。

2013年5月6日，國務院常務會議提出“圍繞提高城鎮化質量、推進人的城鎮化，研究新型城鎮化中長期發展規劃。出臺居住證管理辦法，分類推進戶籍制度改革，完善相關公共服務及社會保障制度。保護農民合法權益。”

2013年6月26日，在第十二屆全國人大常委會第三次會議上，國家發改委主任徐紹史作了《國務院關于城鎮化建設工作情況的報告》。報告中稱，我國將全面放開小城鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。專家說，這是我國第一次明確提出各類城市具體的城鎮化路徑。

2013年12月12日至13日，中央城鎮化工作會議在北京舉行。 習近平在會上發表重要講話，分析城鎮化發展形勢，明確推進城鎮化的指導思想、主要目標、基本原則、重點任務。李克強在講話中論述了當前城鎮化工作的著力點，提出了推進城鎮化的具體部署，并作了總結講話。

2014年6月6日上午習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第三次會議并發表重要講話。習近平強調，推進人的城鎮化重要的環節在戶籍制度，加快戶籍制度改革，是涉及億萬農業轉移人口的一項重大舉措。總的政策要求是全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。戶籍制度改革是一項復雜的系統工程，既要統籌考慮，又要因地制宜、區別對待。要堅持積極穩妥、規范有序，充分考慮能力和可能，優先解決存量，有序引導增量。要尊重城鄉居民自主定居意愿，合理引導農業轉移人口落戶城鎮的預期和選擇。要促進大中小城市和小城鎮合理布局、功能互補，搞好基本公共服務，還要維護好農民的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權。

戶籍制度改革 - 主要問題

(一)戶籍制度改革的頂層設計體系尚不完善

1.戶籍制度發展到今天，附著的社會管理功能、經濟利益分配以及社會福利格局較為復雜，就業、住房、教育、土地、養老、醫療、生育、信息支持、社會救助、最低生活保障等都直接和戶籍掛鉤。因此，戶籍制度改革不單純是戶口的放開，而是一項系統性工程。

2.相關頂層設計必須綜合考慮經濟發展要求，最終達到有效拉動內需，推動城鎮化建設和經濟發展方式轉型，實現中國夢。因此，戶籍制度改革具有高度的復雜性，客觀上需要有全局的、系統的、科學的頂層設計對改革進行指導。

(二)現行公共服務體制與深化戶籍制度改革矛盾較大

1.戶籍遷移放開速度與公共服務體制改革不匹配。

2.我國公共服務體制改革面臨多方利益博弈。戶籍制度改革要求公共服務制度將更多的人口納入到服務體系中，即打破當前利益格局的社會資源再分配機制。在城鄉差距、地區差距較大的前提下，直接取消各地的公共服務篩選機制并不現實，改革不可能一步到位。

(三)現行土地制度對進一步深化戶籍制度改革制約較大

1.深化戶籍制度改革與土地制度改革密不可分。

2.土地制度改革的難度較大。

(四)大城市及特大城市戶籍制度改革矛盾集中

入戶需求與供給之間的矛盾突出。目前，“北上廣”及部分大城市完全放開戶籍并不現實。如何通過公共服務、土地等相關制度的改革逐步剝離附加在戶籍上的利益，在戶籍制度改革與城市承載力之間尋找最優結合點，從而為深化改革做好準備，這是當前亟須解決的難題。

(五)解決存量流動人口的相關改革問題難度較大

農民工是我國城市流動人口的主要組成部分，也是城市建設中必不可少的一部分，由于他們長期在城市工作生活，與農業的聯系越來越少，尤其是新生代農民工對在城市落戶的愿望更加強烈。但農民丁戶改的難點多、情況復雜，成為改革過程中的難點。

(六)戶籍制度改革成本分擔機制的合理設計缺位

1.合理的成本分擔機制是戶籍制度改革的基礎。就地方政府而言，推動戶籍制度改革，給更多的外來人口市民待遇，意味著財政開支的擴大，短期來看難以收到顯著成效，而原有利益格局也可能被打破。

2.成本分擔機制的設計面臨眾多難點。一是我國各地情況有較大差異，市民化成本數額和地方政府財政支付能力千差萬別。二是利益格局復雜，涉及到包括中央政府、地方各級政府、企業、個人等多方分擔主體，農業轉移勞動力流入地政府和流出地政府等利益相關主體，是各種關系之間的利益博弈。三是涉及到中央分稅制和轉移支付政策等的調整和改革。四是當前亟需進行的市民化成本測算，由于涉及到多項福利、土地支撐、地區差異等因素而一直未有科學、可信的結果。

戶籍制度改革 - 改革方向

專家認為，城鄉居民的身份平等將是戶籍改革的最終目標。關于此問題，中央政策研究室社會局有關負責人在大會發言中表示，政府要逐步改善社會管理職能，破除二元結構，逐步取消農村戶口，執行按照居住地登記戶籍管理，這是戶籍改革的大方向。

目前已有河北、遼寧等12個省區市相繼統一了城鄉戶口登記制度，取消了農業與非農業戶口劃分，統稱為居民戶口。該負責人表示，對外來人口，流動人口按照居住地進行戶籍登記是改革的大方向，但戶籍改革什么時候可以出臺實施規范還需要仔細研究。

戶籍制度改革 - 政策

國務院2014年7月30日日正式印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，國新辦2014年7月30日舉行新聞發布會，請公安部副部長黃明等部委負責同志介紹《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》有關情況，并答記者問。

黃明指出，戶籍制度改革有三個比較鮮明的特點：一是這次戶籍政策是一次總體調整，與以往相比，過去的歷次改革一般都是局部的、部分的、條文的調整，某一個方面的調整。這次是在中央對新型城鎮化建設作出全面的規劃后，決定在全國實施差別化的落戶政策，這對合理布局大中小城市和小城鎮，合理引導人口的分布將起著十分重要的作用。二是按照中央全面深化改革的統一部署進行的一次綜合配套的改革，就是戶籍制度的改革不僅是戶籍制度本身單項的改革，是各有關部門配套進行的改革。三是對新型戶籍制度的一次整體構建。

黃明說，這次戶籍制度改革一個大目標，就是要努力實現1億左右農業轉移人口及其他常住人口在城鎮落戶，讓在城鎮就業居住的農業轉移人口和其他常住人口暫時沒有落戶的，能夠逐步享受當地的基本公共服務，這是一個重要的目標。同時，戶籍制度改革還有一個目標，就是要基本建立與全面建成小康社會相適應、有效支撐社會管理和公共服務、依法保障公民權益、以人為本、科學高效、規范有序的新型戶籍制度，包括以下幾個方面：要通過推進戶籍制度改革，統一城鄉的戶口登記制度，全面實施居住證制度，基本建立以合法穩定住所和合法穩定就業為基本條件，以經常居住地登記為基本形式的戶口遷移登記制度，建成國家人口基礎信息庫，實現跨部門、跨地區的信息整合和共享。

黃明強調，這次戶籍制度的改革不僅是落戶政策的調整，還包括要建立城鄉統一的戶口登記制度，全面實施居住證制度，健全人口信息管理制度等多個方面。可以說，這次戶籍制度改革決心之大、力度之大、涉及面之廣、措施之實是以往所沒有的。