事件簡介

延宕數年的“單獨二胎”(夫妻雙方一方為獨生子女的可生育第二個孩子)政策，有望在近期重啟，如進展順利，將于今年年底或明年年初試行;同時，關于2015年之后全面放開“二胎”的政策也正在擬議中。

這是接近國家衛生和計劃生育委員會的人士近日向本報記者透露的消息。

“‘單獨二胎’政策確實在重啟，但具體的實施方案尚未最終確定。”中國人民大學社會與人口學院院長翟振武教授對本報記者表示。他預計，屆時分省份、分批次實施“單獨二胎”的可能性將更大。

對此，國家衛計委新聞發言人、宣傳司司長毛群安回應本報記者的求證時稱，他尚未得到授權發布有關信息。

事件經過

開放“單獨二胎” 曾有“三步走”方案

據接近國家衛計委決策層的人士向本報記者透露，實際上，國家衛計委已經重啟“單獨二胎”的方案，最早今年底、最晚明年初或可開始試行。相關權威專家進一步透露，一項“更為大膽”的方案也在醞釀中，那就是2015年，即“十二五”結束之后放開“二胎”政策，即屆時夫妻雙方，無論是否是獨生子女，均可生育第二個孩子。

本報記者獲悉，至遲從2007年開始，數家官方的研究機構就已接受國家人口計生委的委托，就生育政策的進一步調整完善展開調研。2010年1月6日，國家人口計生委下發的《國家人口發展“十二五”規劃思路(征求意見稿)》提到要“穩妥開展實行‘夫妻一方為獨生子女的家庭可以生育第二個孩子’的政策試點工作。”

關于啟動“單獨二胎”政策，當時占主流意見的是由中國人民大學社會與人口學院院長、中國人口學會副會長翟振武教授所帶領的團隊制定的分省份放開的“三步走方案”：即從2011年開始，首先開放東北地區及浙江等省試行“單獨”二胎政策;第二步，放開京滬等省份;第三步，在“十二五”(2015年前)內，實現全國全部放開“‘單獨’生育二胎”政策。

翟振武曾在2011年4月26日應邀在當時的中共中央政治局第二十八次集體學習上講解人口問題。翟的這一方案，曾得到原國家人口計生委主要領導的支持，在2010年下半年經過修改微調后曾提交國務院。

之前，以獨生子女政策為核心內容的我國計劃生育政策，自上世紀80年代開始嚴格推行。其間略有微調，如放開“雙獨二胎”(夫妻雙方為獨生子女，可以生育第二個孩子)，及部分省份農村地區實施的“一孩半”政策(第一個孩子為女孩，可生育第二個孩子)等。

原國家人口計生委的統計資料表明，2011年之前，獨生子女政策覆蓋率大概占到全國內地總人口的35.4%;“一孩半” 政策覆蓋53.6%的人口;“二孩政策”覆蓋9.7%的人口(部分少數民族夫婦;夫妻雙方均為獨生子女的，也可生育兩個孩子);三孩及以上的政策覆蓋了1.3%的人口(主要是西藏、新疆少數民族游牧民)。

事件歷史

兩年前一度擱置 近期再入議程

開放“單獨二胎”政策的醞釀，曾在2011年接近成熟。當年5月，國家人口計生委下轄的中國人口發展研究中心提交《關于〈完善單獨政策初步測算報告〉的報告》。同年7月在烏魯木齊召開的全國人口和計劃生育半年工作暨綜合改革工作會議形成共識：在自愿原則下，可選擇一些試點省份進行“單獨二胎”試點。

廣東、上海等省市也曾表態，希望首先在各自的省市進行試點。

然而反對放寬人口政策的聲音也層出不窮。如中國社科院馬克思主義研究院院長程恩富等人認為，中國應該推行更為嚴厲的“獨生子女政策”，即：“城鄉一胎、特殊二胎、嚴禁三胎、獎勵無胎”;并將總人口逐漸減至5億人左右。

政府機構中也有一些反對者。他們的理由大致相近：擔心放寬生育政策會導致人口突然增加，不利于環境、資源、城鎮化、就業、人均國力和人均生活水平等很多問題的解決。有的政府經濟部門甚至擔心人口總數增加，會導致人均GDP下滑等。

一位國家人口計生委的重要官員曾對記者介紹，“單獨二胎”政策還遭到了幾個省份省委書記的反對。

反對聲音一度占上風，加上之后計生系統重要人事的連續變更，以及2012年“十八大”召開和隨后的國務院政府機構改革眾多因素，致使“單獨二胎”政策被擱置下來。

今年3月，國務院進行新一輪政府機構改革，國家人口計生委與衛生部合并成立國家衛計委。此后，"單獨二胎”政策又再度被納入議程。

不過，生育政策如何調整和實施，還有一個值得注意的變數，即政策調整的主導職能歸屬哪一部門。

今年3月14日，新華社授權發布的《國務院機構改革和職能轉變方案》中，有“將國家人口和計劃生育委員會的研究擬訂人口發展戰略、規劃及人口政策職責劃入國家發展和改革委員會”的表述。當時外界曾解讀為調整計劃生育政策的主導權將歸于國家發改委。但6月9日，國務院辦公廳發布的國家衛計委“三定”方案中，又明確“負責完善生育政策”屬于衛計委的重要職能之一。同時，方案中列出的“取消的職責”一欄中，也沒有此前曾提到的“制定人口政策”的內容。

7月29日，國家發改委新聞發言人、秘書長李樸民在回答本報記者關于人口政策制定主導權是否已歸屬發改委的提問時表示，這方面的“三定”方案正在制定中”，制定者是中央編辦。

有接近國家衛計委決策層的人士則向本報記者解釋稱，人口政策制定的職能即便最終確定歸發改委，這和“負責完善生育政策”的職能歸衛計委，兩者之間也并不矛盾。“生育政策與人口政策存在一定的差別，后者更為宏觀，也較虛;前者更為具體、實在。”這位人士說。

人口數據支持生育政策調整

主流的人口學家們認為，放寬生育政策不會導致人口激增，還能帶來促進出生人口性別比正常化，緩和社會矛盾等諸多益處。

自上世紀80年代中期開始，當時的國家計生委選取了甘肅省酒泉市、山西省臨汾市翼城縣、河北省承德市、湖北恩施土家族苗族自治州四個地區的農村進行全面“二胎”試點——即無論夫婦雙方是否為獨生子女，也無論他們的第一胎性別，都可以生育第二胎。

試點的結果顯示，從上世紀90年代開始，酒泉的人口出生率和自然增長率持續下降，一直低于甘肅省和全國的平均水平，并未出現反對者所擔心的人口激增。

2010年11月進行的全國第六次人口普查得出的主要數據，也被外界認為是有利于推動中國人口政策的放寬調整。

這次人口普查的數據顯示，至2010年11月1日，中國內地總人口為13.40億人;年均增長率0.57%(2000-2010年);60歲及以上老人比例為13.26%;出生人口性別比為118.06(女為100)。

出生率方面，2000年至2010年年均增長0.57%，較之上一個十年——1990年-2000年的1.07%年均增長率，下降接近一半，幅度驚人。

同時，人口學界更看重的指標——“總和生育率”，即平均每位婦女一生生育孩子的數量。一般認為總和生育率為2.1時，代際之間人口更替將大致均衡。在此之上，人口逐漸增加，在此之下則減少。

中央民族大學理學院副院長、統計學教授徐世英的團隊，根據第六次人口普查資料直接計算出來的總和生育率結果是1.18，遠遠低于2.1。這一結果為各方認可。

即使考慮到漏報等因素，本報記者所采訪到的眾多統計學者、人口學者，給出的“最樂觀”數字，也只有1.65。

老齡化方面，對于老齡化社會界定的標準是：如果人口中65歲及以上老年人口比重超過7%，或60歲及以上老年人口比重超過10%，即進入老齡化社會。老齡化程度還可以細分：當60歲以上的人口占總人數的10%-19%為輕度，20%-29%為中度，30%及以上則為重度。

當前，中國60歲及以上老人比例達到13.26%，已屬于“輕度老齡化”。

出生人口性別比，正常情況下是103-107(女為100)。1980年以前，中國出生人口性別比基本正常，波動在105-106間。而在實行獨生子女政策30年后的2010年，這一指標已上升到118.06。

出生人口性別比嚴重偏高的直接后果就是，數千萬男性“光棍”的出現。

根據人口普查資料等計算的結果是，到2020年，中國約有11200萬25歲-35歲的男青年，而相應20歲-30歲的女青年約有7200萬。屆時，光棍可能超過4000萬人。或者說，不到3位適婚男性中就有1位單身。

相比之下，甘肅酒泉的農村地區自進行全面“二胎”試點以來，出生人口性別比近年來已回到106.30、106.83的正常水平。

對于出生人口性別比的問題，2007年1月時任國家人口計生委主任張維慶曾公開表態說，導致出生人口性別比升高的原因是多方面的，特別是傳統重男輕女觀念的根深蒂固。這一問題與嚴格的計劃生育政策也有一定關系，但計生政策只是加劇了出生人口性別比升高的狀況，并不是說實行計生政策就必然導致性別比的偏高。

其實早在“六普”數據發布前，包括時任國務院第六次人口普查領導小組成員、國家發改委副主任朱之鑫在內的數位官員就曾預計，“六普”主要數據出爐之時，“單獨二胎”政策實施的時間表也將確定。