簡介

行政合同，是指行政機關為實現行政職能，同公民、法人和其他組織經過協商達成一致設立、變更和終止雙方行政法上權利義務的協議。行政機關之間的工作協作協議和行政機關內部管理協議，也有被稱為行政合同的情形，但是不屬于這里討論的范圍。

行政機關設立、變更和終止公民、法人或者其他組織的權利義務，不僅可以通過行政機關單方命令，還可以以合同方式通過雙方協商一致來進行。在市場經濟條件下，合同以其不同于行政命令的自愿性、有償性、競爭性，成為當代政府實現行政職能的重要方式，有助于改善和提高行政效率。

行政機關利用合同方式實現行政職能，既可以是完全的民事合同，也可以是行政合同。民事合同的訂立、履行和法律責任機制，在許多情形下不能為行政機關所代表的國家公共利益提供充分的保障，也不能解決行政機關職權行為問題。因此需要在法律上設立一些專門制度，解決行政機關利用合同機制實現行政職能的特殊問題，行政合同制度在很大程度上就是為滿足這種需要而產生并發揮作用的。

行政合同的本質是利用協商機制和市場機制實現行政職能。所以在被稱為行政合同的協議中，總是會同時存在民事因素和行政因素，因為合同中行政因素的種類和作用程度的差異，所以就有不同意義和不同結構的行政合同。行政合同在理論和制度上遠沒有達到像純粹民事合同那樣高的一致性，這也為各國根據特定情況和時代需求建立獨特的行政合同制度提供了可能。

合同或者承包作為重要的政策和法律工具，在我國從20世紀80年代開始的經濟體制改革中一直發揮著重要作用，特別是在農村集體土地使用權的承包和城市國有企業經營權的承包方面。這兩類承包合同有較多的行政因素或者公共因素，政府的參與和干預確有必要。但是由于對政府參與和干預的規范尚不完善，致使行政侵權現象多有發生。對此，行政訴訟法第11條就將行政機關侵犯法律規定的經營自主權的爭議納入行政訴訟的受案范圍。行政復議法第6條還明確規定將行政機關變更或者廢止農業承包合同，侵犯其合法權益的爭議納入行政復議的受案范圍。但是解決上述問題的根本出路，是建立健全行政合同法律制度，而不是簡單地否認行政管理的作用或者力圖將行政因素排除出合同機制。只要合同中存在著國家公共利益和國家職權因素，行政的參與和干預就是不能完全回避的。一般而言，行政合同有一些普通民事合同所不具備的特征：

1.行政當事人是行政合同的主體特征。行政機關是行政合同不可缺少的當事人，涉及國家公共利益和行政職權方面的權利義務需要由行政機關來享有和承擔。公民、法人或者其他組織之間締結的合同一般不屬于行政合同，只是在特定情況下才將合同內容的行政性質作為確定行政合同的標志，排除行政機關這一主體要件。

2.對行政當事人自由的限制、行政公益權與經濟補償的平衡是行政合同的內容特征。行政當事人的合同自由范圍受到法律的限制，違反法律的限制規定將對國家承擔法律責任;經與對方當事人協商一致后，行政當事人可以享有為維護公共利益和公共安全所必須的行政公益權，并且以向對方承擔經濟補償義務作為平衡手段。

3.行政合同雙方當事人承擔更多的公法責任。行政合同涉及國家公共利益和公共安全，合同當事人不僅享有行政合同帶來的利益，而且要承擔專門的行政合同責任。這種合同責任不僅有普通的違約責任，而且要根據法律規定承擔必要的行政處罰責任。