什么是政策性金融機(jī)構(gòu)

政策性金融機(jī)構(gòu)是指那些由政府或政府機(jī)構(gòu)發(fā)起、出資創(chuàng)立、參股或保證的，不以利潤(rùn)最大化為經(jīng)營(yíng)目的，在特定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)從事政策性融資活動(dòng)，以貫徹和配合政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策或意圖的金融機(jī)構(gòu)。

政策性金融機(jī)構(gòu)主要產(chǎn)生于一國(guó)政府提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和安排社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略或產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策要求。一般來(lái)說(shuō)，處在現(xiàn)代化建設(shè)起步階段的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)國(guó)家，由于國(guó)家財(cái)力有限，不能滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和戰(zhàn)略性資源開(kāi)發(fā)所需的巨額、長(zhǎng)期投資需求，最需要設(shè)立政策性金融機(jī)構(gòu)；一些經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)需要進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整或升級(jí)，薄弱部門和行業(yè)需要重點(diǎn)扶持或強(qiáng)力推進(jìn)的國(guó)家，設(shè)立政策性金融機(jī)構(gòu)，以其特殊的融資機(jī)制，將政府和社會(huì)資金引導(dǎo)到重點(diǎn)部門、行業(yè)和企業(yè)，可以彌補(bǔ)單一政府導(dǎo)向的財(cái)政的不足和單一市場(chǎng)導(dǎo)向的商業(yè)性金融的不足。

政策性金融機(jī)構(gòu)的主要特點(diǎn)

(1)有政府的財(cái)力支持和信用保證。

(2)不以追求利潤(rùn)最大化為目的。

(3)具有特殊的融資機(jī)制。政策性金融機(jī)構(gòu)的融資機(jī)制既不同于商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，也不同于政府財(cái)政。它的資金來(lái)源除了國(guó)拔資本外，主要通過(guò)發(fā)行債券、借款和吸收長(zhǎng)期性存款獲得，是高成本負(fù)債，而它的資金運(yùn)用則主要是長(zhǎng)期低息貸款，通常都是商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)所不愿或無(wú)法經(jīng)營(yíng)的，這樣的負(fù)債和資產(chǎn)結(jié)構(gòu)安排是通過(guò)由國(guó)家進(jìn)行利息補(bǔ)貼、承擔(dān)部分不良債權(quán)或相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)等來(lái)實(shí)現(xiàn)的。但是，政策性金融機(jī)構(gòu)的融資又明顯不同于財(cái)政，它的基本運(yùn)作方式是信貸，通常情況下要保證資金的安全運(yùn)營(yíng)和金融機(jī)構(gòu)的自我發(fā)展能力，因此，在符合國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)政策要求前提下，行使自主的信貸決策權(quán)，獨(dú)立地進(jìn)行貸款項(xiàng)目可行性評(píng)價(jià)和貸款審批，以保證貸款的安全和取得預(yù)期的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益以及相應(yīng)的直接經(jīng)濟(jì)效益。

(4)具有特定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，政策性金融機(jī)構(gòu)不與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，它的服務(wù)領(lǐng)域或服務(wù)對(duì)象一般都不適于商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，而是那些受國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策重點(diǎn)或優(yōu)先保護(hù)，需要以巨額、長(zhǎng)期和低息貸款支持的項(xiàng)目或企業(yè)。

政策性金融機(jī)構(gòu)的主要類型

按業(yè)務(wù)領(lǐng)域和服務(wù)對(duì)象劃分的類型，主要有如下幾種：

1、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)政策性金融機(jī)構(gòu)，是指那些專門為經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)提供長(zhǎng)期投資或貸款的金融機(jī)構(gòu)。這種金融機(jī)構(gòu)多以“開(kāi)發(fā)銀行”“復(fù)興銀行”“開(kāi)發(fā)金融公司”“開(kāi)發(fā)投資公司”等稱謂，如：日本開(kāi)發(fā)銀行、德國(guó)復(fù)興信貸銀行、美國(guó)復(fù)興金融公司、加拿大聯(lián)邦實(shí)業(yè)開(kāi)發(fā)銀行、意大利工業(yè)復(fù)興公司、新加坡開(kāi)發(fā)銀行、印度工業(yè)開(kāi)發(fā)銀行、巴基斯坦工業(yè)開(kāi)發(fā)銀行、國(guó)際復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行，等等。這些金融機(jī)構(gòu)多以促進(jìn)工業(yè)化，配合國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展振興計(jì)劃或產(chǎn)業(yè)振興戰(zhàn)略為目的而設(shè)立，其貸款和投資多以基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)的大中型基本建設(shè)項(xiàng)目和重點(diǎn)企業(yè)為對(duì)象。中國(guó)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行成立于1994年3月，注冊(cè)資本500億元人民幣，總部設(shè)在北京，在國(guó)內(nèi)若干城市設(shè)有分行或代表處。

2農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu) 是指專門為農(nóng)業(yè)提供中長(zhǎng)期低利貸款，以貫徹和配合國(guó)家農(nóng)業(yè)扶持和保護(hù)政策的政策性金融機(jī)構(gòu)。如：美國(guó)農(nóng)民家計(jì)局、英國(guó)農(nóng)業(yè)信貸公司、法國(guó)農(nóng)業(yè)信貸銀行、德國(guó)農(nóng)業(yè)抵押銀行、日本農(nóng)林漁業(yè)金融公庫(kù)、印度國(guó)家農(nóng)業(yè)及農(nóng)村開(kāi)發(fā)銀行、巴基斯坦農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)銀行、國(guó)際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金、國(guó)際農(nóng)業(yè)信貸聯(lián)合會(huì)、亞洲太平洋地區(qū)農(nóng)業(yè)信貸協(xié)會(huì)、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，等等。這些金融機(jī)構(gòu)多以推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程、貫徹和配合國(guó)家振興農(nóng)業(yè)計(jì)劃和農(nóng)業(yè)保護(hù)政策為目的而設(shè)立，其資金多來(lái)源于政府拔款、發(fā)行以政府為擔(dān)保的債券、吸收特定存款和向國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)借款，貸款和投資多用于支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的資金需要、改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、興建農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、支持農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、穩(wěn)定和提高農(nóng)民收入等。中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行成立于1994年11月，總部設(shè)在北京，在全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市廣泛設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。

3、進(jìn)出口政策性金融機(jī)構(gòu) 是一國(guó)為促進(jìn)進(jìn)出口貿(mào)易，促進(jìn)國(guó)際收支平衡，尤其是支持和推動(dòng)出口的政策性金融機(jī)構(gòu)。如：美國(guó)進(jìn)出口銀行、加拿大出口發(fā)展公司、英國(guó)出口信貸擔(dān)保局、法國(guó)對(duì)外貿(mào)易銀行、德國(guó)出口信貸銀行、日本進(jìn)出口銀行、印度進(jìn)出口銀行、新加坡出口信貸保險(xiǎn)公司、非洲進(jìn)出口銀行、拉丁美洲出口銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行，等等。這些金融機(jī)構(gòu)，有的為單純的信貸機(jī)構(gòu)，有的為單純的擔(dān)保和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，有的則為既提供信貸，又提供貸款擔(dān)保和保險(xiǎn)的綜合性機(jī)構(gòu)，其宗旨都是為貫徹和配合政府的進(jìn)出口政策，支持和推動(dòng)本國(guó)出口。這些機(jī)構(gòu)在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，以國(guó)家財(cái)力為后盾，由政府提供必要的營(yíng)運(yùn)資金和補(bǔ)貼，承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)進(jìn)出口銀行成立于1994年5月，注冊(cè)資本33.8億元人民幣，總部設(shè)在北京，在國(guó)內(nèi)若干城市和個(gè)別國(guó)家設(shè)有代表處。

4、住房政策性金融機(jī)構(gòu) 是指專門扶持住房消費(fèi)，尤其是扶持低收入者進(jìn)入住房消費(fèi)市場(chǎng)，以貫徹和配合政府的住房發(fā)展政策和房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策的政策性金融機(jī)構(gòu)。如：美國(guó)聯(lián)邦住房貸款銀行、美國(guó)聯(lián)邦住房抵押貸款公司、美國(guó)聯(lián)邦全國(guó)抵押協(xié)會(huì)、美國(guó)政府全國(guó)抵押協(xié)會(huì)、加拿大抵押貸款和住房公司、法國(guó)房地產(chǎn)信貸銀行、挪威國(guó)家住房銀行、德國(guó)住房?jī)?chǔ)蓄銀行、日本住宅金融公庫(kù)、印度住房開(kāi)發(fā)金融公司、泰國(guó)政府住房銀行、新西蘭住房貸款公司、韓國(guó)住房銀行，等等。這些機(jī)構(gòu)一般都通過(guò)政府出資、發(fā)行債券、吸收儲(chǔ)蓄存款或強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄等方式集中資金，再以住房消費(fèi)貸款和相關(guān)貸款、投資和保險(xiǎn)等形式將資金用以支持住房消費(fèi)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)資金的流動(dòng)，以達(dá)到刺激房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，改善低收入者住房消費(fèi)水平，貫徹實(shí)施國(guó)家住房政策的目的。中國(guó)目前在一些城市已成立了經(jīng)政府批準(zhǔn)的商品住宅基金會(huì)或住房合作基金會(huì)，以滿足住房基地開(kāi)發(fā)、建設(shè)和流通周轉(zhuǎn)性資金的需要，推動(dòng)住房商品化和房產(chǎn)市場(chǎng)的建立和發(fā)展。

政策性金融機(jī)構(gòu)的性質(zhì)

(1)政策性金融機(jī)構(gòu)是具有政策性和金融性特征的政府金融機(jī)構(gòu)

①政策性金融機(jī)構(gòu)的政策性

作為政府機(jī)構(gòu),政策性金融機(jī)構(gòu)要服從和服務(wù)于政府的某種特殊的產(chǎn)業(yè)或社會(huì)政策目標(biāo).一是政策性金融機(jī)構(gòu)要執(zhí)行國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策,要從政府的角度和社會(huì)公共利益出發(fā),按照政府的經(jīng)濟(jì)政策和意圖從事投融資活動(dòng).二是國(guó)家必須給予政策性金融機(jī)構(gòu)各種優(yōu)惠政策.政府為了保證政策性金融機(jī)構(gòu)的有效運(yùn)轉(zhuǎn),必須為其提供貼息,稅收以及融資方面的各種優(yōu)惠政策.三是政策性金融機(jī)構(gòu)要對(duì)特定的貸款項(xiàng)目或企業(yè)予以政策性的支持,比如通過(guò)發(fā)放利率優(yōu)惠的貸款,期限較長(zhǎng)的貸款等方式支持被扶持對(duì)象.

②政策性金融機(jī)構(gòu)的金融性

作為金融機(jī)構(gòu),政策性金融機(jī)構(gòu)要按金融運(yùn)行的一般規(guī)則辦事,即要遵循貨幣信用規(guī)律,保障其正常運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)金融秩序的穩(wěn)定.政策性金融機(jī)構(gòu)的資金不同于財(cái)政資金,因而不能采用無(wú)償撥款方式,賑濟(jì)方式或配給方式,政策性金融機(jī)構(gòu)的資金使用是有償?shù)?是要支付利息的.

政策性金融機(jī)構(gòu)的政策性與金融性是辯證統(tǒng)一的.其中,政策性是前 提,是方向;金融性是基礎(chǔ),是實(shí)現(xiàn)政策性的手段.如果只強(qiáng)調(diào)政策性而忽視金融性,則政策性金融機(jī)構(gòu)就只能是一個(gè)政府機(jī)構(gòu);但只強(qiáng)調(diào)金融性,而忽視政策性,則它就只能是一個(gè)一般的商業(yè)性金融機(jī)構(gòu).所以,必須把兩者緊密結(jié)合起來(lái),才能構(gòu)成一個(gè)完整意義的政策性金融機(jī)構(gòu).

(2)政策性金融機(jī)構(gòu)具有一定的財(cái)政職能

財(cái)政資金的分配具有無(wú)償性和單項(xiàng)性,政策性金融機(jī)構(gòu)雖然不是財(cái)政機(jī)構(gòu),但它是具有財(cái)政職能的特殊金融機(jī)構(gòu),是財(cái)政和金融的結(jié)合體.一是政策性金融機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源具有財(cái)政性,通常由政府直接出資或參股創(chuàng)辦.二是政策性金融機(jī)構(gòu)同政府有著密切的聯(lián)系.由于多數(shù)政策性金融機(jī)構(gòu)的資本金由政府出資形成,因此,其董事會(huì),監(jiān)事會(huì)及行長(zhǎng)(總經(jīng)理)的組成是由政府批準(zhǔn)或任命的.三是政策性金融機(jī)構(gòu)始終將政府的利益放在首位,其主要任務(wù)是貫徹執(zhí)行國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展政策,支持區(qū)域和部門經(jīng)濟(jì)的發(fā)展.

(3)政策性金融機(jī)構(gòu)是特殊的金融企業(yè)

政策性金融機(jī)構(gòu)雖然承擔(dān)了貫徹執(zhí)行國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的職能,但是它的本質(zhì)是金融企業(yè),無(wú)論政府賦予它多大的政策性職能,都無(wú)法改變其金融企業(yè)的屬性.

首先,政策性金融機(jī)構(gòu)是金融企業(yè).它擁有一定的資本金,具有企業(yè)法人資格;其業(yè)務(wù)活動(dòng)的領(lǐng)域是金融領(lǐng)域,經(jīng)營(yíng)的對(duì)象是貨幣;它具有信用中介的職能,實(shí)現(xiàn)貨幣資金從貸出者到借入者的融通;它發(fā)放的貸款是有償?shù)?是要按期收回本金和利息;它同樣對(duì)貸款對(duì)象和貸款項(xiàng)目擁有自主選擇權(quán),在國(guó)家政策所限定的范圍內(nèi),它就有權(quán)利本著安全性, 流動(dòng)性和盈利性的原則對(duì)具體的貸款對(duì)象與貸款項(xiàng)目進(jìn)行篩選.它與其他金融企業(yè)一樣要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)核算,講求保本經(jīng)營(yíng),實(shí)現(xiàn)政策性和效益性的統(tǒng)一.

其次,政策性金融機(jī)構(gòu)不是一般的金融企業(yè),而是一種特殊的金融企業(yè).其特殊性具體表現(xiàn)在:它與政府有著特殊而密切的關(guān)系,大多由政府出資創(chuàng)立,政府為其籌資進(jìn)行擔(dān)保,對(duì)其政策性虧損政府予以補(bǔ)貼等;它的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)不以營(yíng)利為目的,而是為了貫徹配合政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策或意圖;它一般不接受活期存款,不創(chuàng)造派生存款,不增加貨幣供給; 它不辦理結(jié)算和現(xiàn)金收付等業(yè)務(wù),不與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)爭(zhēng)業(yè)務(wù).

政策性金融機(jī)構(gòu)的特殊職能

(1)倡導(dǎo)性職能.是指政策性金融機(jī)構(gòu)以直接的資金投放或間接地吸引民間或私人金融機(jī)構(gòu)從事符合政府政策意圖的放款,以發(fā)揮其首倡,引導(dǎo)功能,引導(dǎo)資金的流向.比如,政策性銀行一旦決定對(duì)某些產(chǎn)業(yè)提供貸款,則反映了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo),表明政府對(duì)這些部門的扶持意愿,從而增強(qiáng)了其他金融機(jī)構(gòu)的投資信心,降低了這些部門的投資風(fēng)險(xiǎn).其他金融機(jī)構(gòu)就會(huì)放寬對(duì)這些部門的投資審查,紛紛協(xié)同投資.而一旦某一產(chǎn)業(yè)的投資熱情高漲,政策性銀行就可以減少對(duì)該行業(yè)的投資份額,轉(zhuǎn)而扶持其他行業(yè)的發(fā)展.這就體現(xiàn)了它的政策意圖的倡導(dǎo)性,形成了對(duì)民間資金運(yùn)用方向的誘導(dǎo)機(jī)制,促使政府政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn).

(2)選擇性職能.是指政策性金融機(jī)構(gòu)對(duì)其融資領(lǐng)域或部門是有選擇的,不是不加分別地任意融資.從表面看,其服務(wù)對(duì)象,服務(wù)領(lǐng)域是由政府選定的,但從實(shí)質(zhì)而言卻是市場(chǎng)機(jī)制選擇的結(jié)果.如對(duì)某些重要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),如果市場(chǎng)機(jī)制能夠選擇它,那么依靠市場(chǎng)機(jī)制的作用它會(huì)得到相應(yīng)的資源配置,任何形式的政府干預(yù)都是多余的,不必要的.只有在市場(chǎng)機(jī)制不予選擇時(shí),才由政府以行政機(jī)制予以選擇.所以,尊重市場(chǎng)機(jī)制的選擇是前提,對(duì)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)不愿融資的領(lǐng)域才有可能得到政策性金融機(jī)構(gòu)的支持.世界各國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)的活動(dòng)領(lǐng)域,如中小企業(yè),住房,農(nóng)業(yè),落后地區(qū)的開(kāi)發(fā)等,正是商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)不予選擇或不愿意選擇的領(lǐng)域.但是,并不是所有這樣的領(lǐng)域都能得到政策性金融機(jī)構(gòu)的支持,作為金融企業(yè),政策性金融機(jī)構(gòu)只能選擇那些有一定經(jīng)濟(jì)效益,貸款能夠回收的項(xiàng)目,其中包括雖不盈利但財(cái)政提供擔(dān)保和補(bǔ)貼的項(xiàng)目.

(3)補(bǔ)充性職能.是指政策性金融機(jī)構(gòu)的金融活動(dòng)具有補(bǔ)充和完善以商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)為主體的金融體系的職能,彌補(bǔ)商業(yè)性金融活動(dòng)的不足.對(duì)于一些商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)不愿或無(wú)力選擇的產(chǎn)業(yè),項(xiàng)目,政策性金融機(jī)構(gòu)以直接投資或提供擔(dān)保的方式引導(dǎo)資金流向,進(jìn)行融資補(bǔ)充.主要表現(xiàn)在:對(duì)技術(shù),市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)較高的領(lǐng)域進(jìn)行倡導(dǎo)性投資,對(duì)投資回收期限過(guò)長(zhǎng),投資回報(bào)率低的項(xiàng)目進(jìn)行融資補(bǔ)充,對(duì)于成長(zhǎng)中的扶持性產(chǎn)業(yè)給予優(yōu)惠利率放款.

(4)服務(wù)性職能.政策性金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)具有相當(dāng)?shù)膶I(yè)性,在其服務(wù)的領(lǐng)域內(nèi)積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)技能,聚集了一大批精通業(yè)務(wù)的專業(yè)技術(shù)人才,可以為企業(yè)提供各方面的服務(wù).如中小企業(yè)銀行為企業(yè)分析財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu),診斷經(jīng)營(yíng)情況,提供經(jīng)濟(jì)信息,溝通外部聯(lián)系;農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行收購(gòu)農(nóng)副產(chǎn)品,并為農(nóng)業(yè)提供技術(shù)服務(wù);進(jìn)出口銀行為進(jìn)出口信用提供償付保證,提供國(guó)際商情,分析匯率風(fēng)險(xiǎn);開(kāi)發(fā)銀行為各種重大投資項(xiàng)目提供經(jīng)濟(jì)及社會(huì)效益評(píng)估等等.同時(shí),政策性金融機(jī)構(gòu)因長(zhǎng)期在某一領(lǐng)域從事活動(dòng),成為政府在該領(lǐng)域事務(wù)的助手或顧問(wèn),它參與政府有關(guān)計(jì)劃的制定,甚至代表政府組織實(shí)施該方面的政策計(jì)劃或產(chǎn)業(yè)計(jì)劃.

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